党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融。2015年12月，我国发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》。发展普惠金融，目的是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，也是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾需要，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。本文从普惠金融的定义入手，分析发展普惠金融存在的问题，并提出相关建议。 一、普惠金融的定义 中文的“普惠金融”有广、中、狭三层理解：一是广义理解，即服务基层、惠及大众的金融；二是中义理解，即服务草根（小微）经济体的商业可持续金融；三是狭义理解，即享受优惠政策服务于草根（小微）经济体的商业可持续金融。 普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。普惠金融就是包容金融，本质上等同于现实中国语境下的小微金融、草根金融、大众金融和城乡基层金融。 （一）理念、功能、性质 普惠金融的理念，强调的是不排斥、包容，即人人应有平等的享受金融服务机会的权利。普惠金融是金融的一种类型，本质上属于市场而非财政范畴，它不是馈赠、恩惠，不是慈善。 普惠金融的功能，是为所有有劳动能力和生产能力、有获得金融服务愿望、信誉良好的小微经济体提供方便、快捷、公平且价格合理的金融服务。 普惠金融的性质，是政府引导、市场化运作，商业或财务可持续的金融，是借贷双方、投融资双方互信、互助、合作、共赢的大众性、普遍性金融。 普惠金融是“五位一体”的完整体系，它是由机构、技术（产品）、监管、基础服务和政策支持五个部分组成的市场体系。具体而言，包括众多、分层、全覆盖的普惠金融机构体系；创新、多样、适用的普惠金融技术产品体系；中央与地方统分结合的双层金融监管体系；配套、健全、社会化的普惠金融基础设施公共服务体系；多元、梯次、协调配合的普惠金融政策支持体系。 （二）服务对象 普惠金融的服务对象，是被传统金融在不同程度上排斥的经济实体，主要是广泛存在于区县、街镇、社区和村庄的数量众多、规模较小、实力较弱的小微经济体，具体分为三类七层：小微企业（小型企业、微型企业）、个体自营者（个体工商户、自营就业者）、农户（专业农户、普通农户、贫困农户）。 （三）主体 普惠金融的主体包括所有为小微（草根、基层）经济体提供金融服务的机构、个人和其他组织。普惠金融主体也是分层次的，按其对应服务的实体经济层次也分为三类七层。 普惠金融的主体是分类型的。按服务业态分为银行（贷款）类、证券类和保险类；按服务对象经济活动性质分为生产性金融和消费性金融；按金融主体所有制分为国有、集体、民营、外资、混合所有制等类别。 普惠金融的技术性、专业性很强，必须有专门的法规政策规范，由专业的队伍运作，由专业的部门管理和监督。 二、辽宁朝阳普惠金融发展的现状 近年来，朝阳市大力倡导金融机构支持实体经济发展，小微企业及农村低收入人群金融服务规模逐步扩大、金融服务的效率明显提升，贷款覆盖率、综合金融服务覆盖率和贷款获得率大幅度提高。 1.金融服务规模扩大。2010年以来，朝阳市金融机构逐步增多，存贷款数额逐步上升，金融服务的规模显著扩大。截至2017 年末，共有银行业金融机构22家，比2010年初增加8家，增长57.1%。全市各项存款余额1703.8亿元，比2010年初增加1122.2亿元，增长2.93倍、各项贷款余额 1058.9亿元，比2010年初增加694.4亿元，增长2.91倍。 金融机构已在城镇及农村设置了丰富的网点，居民得以享受更高效、便捷的基础金融服务。截至 2017年末，朝阳市银行业金融机构共有法人机构13家，增幅达62.5%，银行业金融机构网点达 554个，新增营业网点113个，增幅达25.6%，大型银行在全市繁华街道增设了自助银行网点，2017年末，银行业从业人员已达到8545人。但与此同时，全国金融机构网点、银行业金融机构网点、银行业从业人员数量增速放缓，上海、浙江等发达地区城市金融服务网点数甚至大幅度下滑。大规模铺设金融服务网店、扩张融资规模的传统金融发展模式已不再适用于日趋饱和的城乡金融环境，提高金融效率、创新金融服务模式，才是普惠金融发展的出路。 2.金融服务效率提升。普惠金融的服务重点在于小微企业和农村低收入人群。近5年，朝阳市小微企业贷款余额及其占企业贷款比重逐年上升，并维持在60%左右的高水平。2017年末，银行业金融机构用于小微企业的贷款余额合计441.2亿元，同比增长20.2%，比大型和中型企业贷款增速分别高8.1% 和22.5%，比各项贷款增速高13.6%。2017年末，小微企业占比67.3%，增长3.2%。与此同时，农村、农户和农业贷款的增速减缓。2017年末，银行业金融机构用于农村的贷款余额合计488.4亿元，增长8.4%，增速比2016 年低4%；农户贷款余额合计132.3亿元，增长-1.6%，增速比2016年低9.2%；农业贷款余额合计176.8亿元，增长7.3%，增速比2017年低2.6%。 3.金融服务创新步伐加快。除传统金融产品及服务外，各级金融机构创新的普惠金融服务与产品层出不穷，移动金融、互联网金融产品更是呈爆炸式增长，提升了金融服务的接触性和可得性。截至 2017年末，网上银行客户数4.6万个，同比增长27.9%。其中：个人客户数达到4.4万人，比上年增长27.5%，单位客户数达到1248个，比上年增长42.5%；支付交易笔数为23.4万笔，比上年增长94.5%，交易金额6.8亿元，比上年增长67.8%。其中：银行支付4万笔，比上年增长42.4%，金额6.2亿元，比上年增长63%；第三方支付19.3万元，比上年增长110.6%，金额0.6亿元，比上年增长144.4%。 三、存在的主要问题 (一)金融体系不适合发展普惠金融参与普惠金融业务的金融机构数量小、能力弱，与普惠金融业务量大、收益小不相适应。一是政策性银行金融业务和普惠金融业务虽有交叉，但是是否适合做普惠金融业务要具体分析；大型金融机构资金实力强，设立了普惠机构，专业化经营机构基本成型，但基层网点较少，很难真正参与普惠金融业务；二是农信社（农合行、农商行）在乡镇的网点虽然较多，但存贷比受控较严，又有自身效益的约束，可贷资金有限，供不应求；三是城市商业银行主要服务对象是中小企业，但多数地区城商行实力并不是很强，这客观上也成为制约普惠金融业务的一个不利因素；村镇银行受主发起行和一县一行限制，数量少、规模小，实力有限。 (二)产品服务不适应普惠金融发展对象 一是普惠金融服务对象分为小微企业和低收入人群，它们对金融服务的需求的共同点在于以合理的成本获得开户、存款、支付、信贷、保险等金融服务。二是金融机构现有信贷产品不适合草根金融特点。普惠金融服务对象为弱势群体，多数小微企业财务制度不健全、财务指标不理想、抵押品有限，存在融资难、融资贵问题；低收入群体资产有限，偿还能力差，贷款发生风险可能性较大。因此，更希望金融机构针对普惠金融对象特点量体裁衣，设计出无抵押、无担保信用贷款品种，在保证贷款安全性的前提下达到保本微利。三是为小微企业和低收入人群提供快捷、高效、低收益的金融服务。 (三) 财税政策不激励普惠金融持续发展 一是财政补贴和税收优惠是推动普惠金融发展的重要保障，通过协调财政资金直接向目标群体或中小金融机构提供信贷支持、贴息补助和奖励，并通过税收政策间接引导金融机构创新相关产品。二是金融机构是自负盈亏的企业，实现利润最大化是企业经营目标，所以金融机构更加关注安全性和盈利性。而普惠金融发展对象是弱势群体，高风险、高成本、低收益，所以金融机构不愿意开展这些业务，更需要财政和税务部门出台优惠政策，以激励金融机构发放贷款提供服务积极性。 (四) 监管手段不适合普惠金融差异管理 一是由于对我国普惠金融体系的责任主体的定义不明确，政府和市场在金融监管中的作用存在争议。按照国际惯例，政策性金融的监管主要是通过政策性金融机构实施专门的政策性银行法，形成监督机制与监督权力机构对金融行为进行监管，由国家代表公众利益依法对政策性金融机构进行的协商、协调监督与检察。商业性金融体制下的市场化监管则是通过设立专门的金融监管机构，监管各金融机构从市场准入、日常经营的规范性及风险性，到市场退出等全部业务活动。二是2015年1月银监会新设普惠金融部，对小企业、农村金融、小贷公司、网贷业务（P2P） 进行金融监管，这是新的普惠金融环境下商业性金融监管的体现。虽然开展了大量基础性工作和指导原则，但是，仍未出台有关普惠金融监管差异化具体细化指标等等。 (五) 信用体系不适合普惠金融健康发展 构建信用体系是我国发展普惠金融的重要组成部分。一是农村地区的征信体系不健全，作为新型农村金融机构的主体，有的村镇银行仍未接入央行的征信系统。具体看，在接入征信系统的工作流程、数据质量管理、异议处理等方面均存在一定障碍。二是部分城市低收入人群或农户对信用贷款认识不足，认为小额贴息贷款是政府无偿救助款，甚至一些人信用观念淡薄，贷款到手后能拖就拖、心存观望的心理。由于贫困人口的流动性大等原因，贷后管理较为困难，对不守信的客户很难形成有效制约。 四、政策建议 （一）完善组织功能定位，构建新型组织框架 一是强化农业发展银行政策性功能定位，加大对农业开发和水利、贫困地区公路等农业农村基础设施建设的贷款力度。继续完善农业银行“三农金融事业部”管理体制和运行机制，进一步提升“三农”金融服务水平。提高农村商业银行、农村合作银行、农村信用联社服务小微企业和“三农”的能力。二是鼓励全国性商业银行和城商行建立普惠金融部门，提升服务小微企业及城市低收入人群的能力。鼓励开发性政策性银行以批发资金转贷形式与其他银行业金融机构合作，降低小微企业贷款成本。三是加快在县（市、旗）集约化发起设立村镇银行步伐，重点布局中西部和老少边穷地区、粮食主产区、小微企业聚集地区。四是大力发展一批以政府出资为主的融资担保机构或基金，推进建立重点支持小微企业和“三农”的省级再担保机构，研究论证设立国家融资担保基金。 (二) 加快产品服务创新，推出特色产品服务 一是推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫对象的小额贷款。加大对小微企业批发式融资模式的推广，将批发式、标准化金融产品拓展至就业、教育、扶贫开发等领域。二是鼓励银行创新符合普惠金融特点的抵押担保方式和融资工具。制定专门的普惠金融信贷计划，细化尽职免责办法，探索小微企业中长期固定资产贷款，新型农业经营主体设施抵押贷款和扶贫等金融产品创新。三是借助技术创新，发挥大数据、云计算、互联网等高科技手段在普惠金融服务中的作用。支持商业银行与互联网企业、电信运营商等开展深层次合作，通过新技术手段增强支付结算、资金融通等服务功能。四是引导有条件的银行业金融机构设立无障碍银行服务网点，完善电子服务渠道，为残疾人和老年人等特殊群体提供无障碍金融服务。 （三）加大财税扶持力度，降低普惠金融成本 一是立足公共财政职能，完善、用好普惠金融发展专项资金，重点针对普惠金融服务市场失灵的领域，遵循保基本、有重点、可持续的原则，对普惠金融相关业务或机构给予适度支持。二是优化扶贫贴息贷款流程，支持金融机构积极参与发放扶贫贴息贷款，落实小微企业和“三农”贷款的相关税收扶持政策。三是推动落实支持农民合作社和小微企业发展的各项税收优惠政策。税务部门可以对办理普惠金融业务的金融机构根据业务量大小给予税收优惠或税收减免，最大限度降低办理普惠金融业务经营成本。四是支持有条件的地方多渠道筹集资金，设立普惠金融贷款风险补偿基金或担保基金，建立健全风险分散和补偿机制,降低贫困地区金融机构经营成本。 （四）执行差异监管政策，适度放宽政策要求 一是以正向激励为导向，从业务和机构两方面采取差异化监管政策，引导银行业金融机构将信贷资源更多投向小微企业、“三农”、特殊群体等普惠金融薄弱群体和领域。二是进一步研究加强对小微企业和“三农”贷款服务、考核和核销方式的创新。对致力于开展普惠金融业务的机构及其相关业务，适当放宽存贷比监管标准，提高不良贷款容忍度和核销效率，调整风险权重系数，使其适用优惠的资本管理要求。三是降低参与普惠金融业务的准入门槛，鼓励更多的非正规金融和民间资金通过合法合规的渠道参与普惠金融服务。 （五）加快信用体系建设，改善金融生态环境 一是加强信用体系建设，加大宣传力度，在全社会形成良好信用环境，使金融生态逐渐改善。二是加快建立多层级的小微企业和农民信用档案平台，实现企业主个人、农户家庭等多维度信用数据可应用。扩充金融信用信息基础数据库接入机构，降低普惠金融服务对象征信成本。积极培育从事小微企业和农民征信业务的征信机构，构建多元化信用信息收集渠道。三是引导金融机构积极参与农村信用体系建设，充分发挥政府部门在信用乡镇建设和评定上的主导作用。四是出台信用村（镇）和信用户评定标准和工作规范，将评定结果纳入农户信用信息基础数据库，提升评价结果正向激励作用。 （作者单位：中国人民银行朝阳市中心支行） |
